Excomisionados expertos debaten sobre Gobierno y administración regional y local en la propuesta constitucional

El pasado martes 5 de diciembre se realizó en cuarto y último debate constitucional UC 2023 en colaboración con el Foro Constitucional UC y CNN Chile, con el objetivo de informar a la ciudadanía de cara al plebiscito. El director del Centro de Políticas Públicas, Ignacio Irarrázaval presentó los principales cambios y diferencias con la Constitución vigente en materia de descentralización. 

Los excomisionados expertos, Magaly Fuenzalida (Federación Regionalista Verde Social), y  Jaime Arancibia (Renovación Nacional), debatieron los puntos más relevantes de la materia expuesta, especificamente el capítulo 8, “Gobierno y administración regional y local”, y los contenidos relacionados con la materia en la sección de los fundamentos del orden constitucional.

Capítulo I: Fundamentos del orden constitucional

 

Sobre los fundamentos del orden constitucional, Irarrázaval destacó que en el artículo 4, inciso 1 se ve algo similar a lo propuesto por la comisión experta y ve un grado considerable de similitud con la constitución vigente. 

Art. 4, 1: El Estado de Chile es unitario y descentralizado. Promoverá el desarrollo nacional, regional y local, asegurando la coordinación entre los distintos niveles.

Respecto a los gobiernos regionales y locales, el director del Centro de Políticas Públicas menciona que es muy similar a lo sugerido por la comisión experta, y destacó que considerar a los municipios como gobiernos comunales significaría un reconocimiento formal y un rol más importante.

Art. 4, 2: Los gobiernos regionales y comunales serán autónomos para la gestión de sus asuntos en el ejercicio de las competencias en la forma que determine la Constitución y la ley.

Capítulo VIII: Gobierno y administración local y regional 

 

El artículo 126 consiste en una declaración larga de principios que se refiere a los territorios del país —regiones, provincias y comunas— y sus objetivos que se desarrollan en los artículos siguientes. Para Irarrázaval, sería muy similar a lo planteado por la comisión experta y agregaría más responsabilidad fiscal. 

Principios Art. 126

2. Esta organización tendrá como objetivo la integración armónica, la sustentabilidad y el desarrollo del país, y observará los principios de solidaridad y equidad territorial, pertinencia territorial, radicación preferente, coordinación y asociatividad, responsabilidad fiscal, sostenibilidad fiscal y prohibición de tutela, sin perjuicio del deber del Estado de garantizar la continuidad de los servicios, así como de dictar orientaciones nacionales desde el nivel central, en conformidad con lo establecido en esta Constitución.

El principio de radicación, según Irarrázaval sería “lo que muchas veces en la teoría se ha llamado la subsidiariedad vertical”. Esta, no se encontraría en la actual Constitución y es importante.

Radicación Art. 128-1

1. La ley priorizará que las funciones públicas sean radicadas en el nivel local, sobre el regional, y en este último, a su vez, sobre el nacional, siempre que dicha radicación implique un ejercicio más eficiente y eficaz de las funciones

La inclusión de eficiencia y eficacia en este artículo fue debatida por los excomisionados expertos. Magaly Fuenzalida cree que la radicación preferente “es uno de los principios esenciales para tener una real descentralización. Cuando plantea ser eficiente y eficaz, esta radicación le corta toda posibilidad a la a los municipios de poder cumplir con este rol cuando además lo ligamos al tema de las contribuciones y la falta de recursos a estos gobiernos locales. Además, agregó que “difícilmente los municipios o los gobiernos locales van a poder tener un servicio de salud mejor que el regional y menos nacional si no cuenta con los recursos”.

Jaime Arancibia dijo que este principios “es uno de los criterios por los cuales perfectamente podría acudir un consejo de gobernadores o un consejo de alcaldes para efectos de alegar cuando una competencia esté a nivel central o se esté creando a nivel central en vez de distribuirla a nivel regional o local”.

Sobre el principio de Coordinación destacó como deber especificamente, es algo que no se explicita en la Constitución vigente.

Coordinación Art. 129

1. Los organismos e instituciones del Estado, en sus diversos niveles de gobierno, deberán actuar de manera coordinada y colaborativa para la consecución de sus fines, fomentando la cooperación y evitando la duplicidad o interferencia de sus funciones.

En cuanto a traspaso de competencias, Ignacio mencionó que no ve novedad entre la comisión experta y la constitución vigente

Traspaso de competencias Art. 130 – 1

1. La ley institucional deberá establecer la forma y el modo en que se transferirán las competencias a los gobiernos regionales y municipalidades, así como las causales que habiliten al nivel nacional para ejercerlas en subsidio

Se ve en el texto una descripción de los cargos más importantes como Gobernador, las funciones de esta asociatividad, forma de elección, fiscalización y las funciones del consejo regional. Según Ignacio Irarrázaval es muy similar a lo que está en la comisión experta y a la constitución vigente.

Gobierno Local

Entre los artículos 1331 a 135 que vuelven a abordar los gobiernos locales, tampoco destaca grandes diferencias entre la redacción de la comisión experta y además cree que varios elementos vienen de la constitución vigente. 

Territorios especiales, Art. 144

En lo que respeta a la identificación de los territorios especiales, ubicado en el artículo 144, especialmente referido a Rapa Nui y archipiélago de Juan Fernández, Irarrázaval dijo que es donde hay menos novedades, pero sí hay una referencia a la creación de territorios estratégicos. Si ve una diferencia en la redacción de la propuesta constitucional como referencia al territorio antártico, que en la comisión experta era mencionado como maritorio.

Art. 144:

1. Existirán representantes naturales e inmediatos del Presidente de la República en las diversas regiones y provincias, dentro del territorio de su jurisdicción, que serán designados y removidos por este y ejercerán sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente de la República en la región y provincia, respectivamente.

Estando en relación con el cargo de gobernador regional, la mantención de los delegados regionales ha sido objeto de discusión. Irarrázaval destacó que es importante evaluar hasta qué punto se puede dar una duplicación de cargo

Respecto a este punto, el excomisionado experto Jaime Arancibia dijo que no es partidario de eliminar esa figura, ya que para él, “es una de las autoridades presidenciales que debe existir en una región, precisamente para demostrar que somos un Estado unitario (…) sería imposible que el presidente desde la moneda no pueda tener representantes en cada región”.

Magaly Fuenzalida es partidaria de que se elimine porque considera que es un cargo que confunde. “Me parece que empieza a burocratizar y complicar la posibilidad de que el gobernador regional sea realmente la autoridad máxima de la región. Pese a que lo planteamos en su momento y no se le establece como la máxima autoridad de la región”.

En términos de principios descentralización fiscal, destacó que es algo que venía desde lo propuesto por la comisión experta, y también desde el proceso anterior con la Convención Constitucional.

Art. 145

1. El Estado promueve la conectividad y el desarrollo armónico, equitativo y solidario entre las regiones y comunas de Chile. Para tales efectos, se deberán adoptar medidas para disminuir los desequilibrios económicos y sociales existentes entre ellas, resguardando que todas las personas y comunidades tengan acceso a igual nivel y calidad de servicios públicos, especialmente en infraestructura pública, sin distinción del lugar en que habiten.

En cuanto a los mecanismos de descentralización, en el artículo 145, inciso 2 y el artículo 146, cree que es muy similar a lo sugerido desde la comisión experta con tres nuevos fondos: fondo de financiamiento basal para entidades regionales, municipales y territorios especiales; fondo de solidaridad basado en principios de equidad territorial, y fondo compensatorio por externalidades negativas. Esto sería “un cambio importante del sistema de financiamiento actual de las regiones y evidentemente llevará legislación posterior asociada”, expresó Irarrázaval. Además mencionó, que en el artículo habría una “intención del legislador de empujar a que cada vez más el gasto público sea más concentrado en los gobiernos sub nacionales a diferencia del gobierno central”.

Art. 146 

La Ley de Presupuestos deberá propender a que, progresivamente, una parte significativa del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos regionales y locales, en función de las responsabilidades propias.

El concepto de financiamiento de competencias también vendría desde la comisión experta, mencionada en el artículo 147. Ha sido un reclamo permanente por traspaso de funciones sin financiamiento.

Art. 147 

1. Toda creación, ampliación o traspaso de competencias a gobiernos regionales y locales deberá contemplar la asistencia técnica, el personal y financiamiento suficiente y oportuno para su adecuado ejercicio, evitando la duplicidad de funciones y teniendo presente el principio de responsabilidad fiscal.

Un cambio importante del proyecto que se votará en diciembre es la posibilidad a los gobiernos regionales y locales de contratar préstamos en conformidad de ciertos requisitos, similar también a lo propuesto por la comisión experta, pero enfatiza en que la propuesta cuenta con mayores restricciones y regulaciones para contratarlos.

Art. 148

1. Los gobiernos regionales y locales podrán contratar empréstitos en conformidad con el artículo 78. El empréstito deberá ser autorizado en virtud de una ley de quorum calificado, la que además deberá establecer los requisitos, restricciones y límites para dicha contratación.

En lo que refiere a conflictos de competencia no hay grandes novedades, según indicó Ignacio Irarrázaval, tiene que ser regulados por el tribunal constitucional que para la comisión solo cambiaba el nombre a Corte Constitucional

Uno de los puntos más controversiales, y que transversalmente se ha discutido como podría influir en los fondos de los municipios, está en el capítulo de derecho y libertades fundamentales. El capítulo 16, número 29, letra c ha sido polémico en lo que es eliminación de las contribuciones. Sin embargo, según Irarrázaval se complementaría con el artículo transitorio 14 que indica que el Gobierno debe presentar proyecto para regular. “Si bien, se elimina las contribuciones, se regulan las excepciones a la exención”, especificó.

c) El inmueble destinado a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia, en su caso, estará exento de toda contribución e impuesto territorial.

Fuenzalida expresó que “los principales perjudicados son los municipios más pobres (…) una constitución es un entramado de mecanismos, esto ya es un problema. Hoy las contribuciones son pagadas por un porcentaje muy bajo de hogares y permiten que el reto de municipios que tienen menos recursos hagan muchas cosas”. 

Arancibia comentó que el modo en que se hace cargo el texto es a través de una disposición transitoria que, “procura atar el menor ingreso que se produciría por la vigencia de esa exención, con una ley de financiamiento que si es interpretada de buena fe no podría haber una disminución de fondos de las municipalidades”. Además, agregó que “ata la exención de contribuciones a la existencia de un financiamiento alternativo”

Un punto controversial es que si el proyecto se aprueba, luego de un año el Gobierno debe presentar un proyecto de ley que compensa la disminución de los ingresos municipales. Este no estaría en la Constitución vigente, ni en la propuesta actual.

La probidad fiscal y la desconfianza que podría existir en gobiernos locales también fue asunto de debate, Fuenzalida cree que el texto “sobre todo la parte del consejo, se escribió mucho desde la desconfianza, especialmente en el tema municipal, creo que reprimió la posibilidad de crecer en lo fiscal y lo político”.

Por su parte, Jaime Arancibia considera que son signos de confianza, que la propuesta entrega más poderes, recursos, modos de defender. “En todo traspaso que implica mayor responsabilidad, es necesario asegurar el control, por eso que esta Constitución también extiende los poderes de fiscalización de la contraloría general de la república a los gobiernos regionales y en particular a las municipalidades, precisamente porque se están Estableciendo mayores niveles de descentralización”, comentó.

Respecto a la norma que permite reelección a los alcaldes 2 veces en la comuna, y posteriormente en otras, el exomisionado Arancibia explicó que desde su punto de vista, “lo que tiene que impedirse en la habitación permanente de un alcalde en una misma comuna con un mismo clientelismo, pero si ese alcalde en una comuna distinta es capaz de convencer a los electores, con las reglas de la democracia me parecería injusto que no pueda”.

“Me parece que el desarraigo, un alcalde que no conoce necesariamente las realidades no contribuye a mejorar las comunas, creo que tiene que conocer realmente lo que ocurre ahí” respondió la excomisionada Fuenzalida. Además, agregó que desde su sector lo vieron como algo que “tenía más que ver con ideas electorales de algunos alcaldes”.

Para cerrar el encuentro, los excomisionados expertos dieron sus puntos de vista generales sobre la propuesta. Jaime Arancibia opinó que es un “capítulo bien logrado, que avanza en comparación con el texto vigente, para mí este solo hecho, que no es una solución a todos los problemas, es un motivo suficiente”. 

En contraparte, Magaly Fuenzalida expresó: “lamentablemente tuvimos una tremenda oportunidad de avanzar en tener una descentralización real y concreta, creo que lo perdimos, no podemos tener una descentralización real si el primer eslabón no va a tener el recurso para cumplirse a sus vecinos”.

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